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La administración Trump está en el proceso de revertir los estándares de economía de combustible de la era Obama, que originalmente se establecieron para alcanzar un promedio de 54.5 millas por galón para automóviles de pasajeros y camiones para 2025.
Aunque aún no está finalizado, la regla propuesta por la administración Trump congela los estándares de ahorro de combustible en los niveles de 2020 hasta 2026, una medida que el gobierno dice que salvará vidas y dinero.
Pero muchos expertos, e incluso un funcionario dentro de la Agencia de Protección Ambiental, son escépticos de esas nuevas conclusiones. Los investigadores han identificado numerosos errores y suposiciones erróneas en los últimos análisis de la administración, algunos de los cuales violan los principios básicos de la economía.
Por ejemplo, Mark Jacobsen, economista de la Universidad de California, San Diego, dijo que la administración supone inverosímilmente que Estados Unidos tendrá unos 6 millones de automóviles menos en la carretera para 2029 si se produce la reversión. La administración Trump ha citado la investigación de Jacobsen para presionar por la reversión, pero dijo que su trabajo está siendo mal aplicado, lo que resulta en conclusiones engañosas sobre muertes y contaminación.
William Charmley, funcionario de la Oficina de Transporte y Calidad del Aire de la EPA, escribió en un memorando interno del personal que las normas propuestas aumentarían la tasa de mortalidad y «son perjudiciales para la seguridad.»
Bajo el presidente Donald Trump, la EPA también ha dicho que eliminará la capacidad única de California para establecer estándares de emisiones más estrictos para los vehículos. California actualmente acepta estándares federales, pero no quiere seguir aceptándolos si se congelan al nivel de 2020. Si la EPA revoca el poder especial de California, esa decisión probablemente sería impugnada en los tribunales y podría llevar a un mosaico de regulaciones en todo el país, un resultado que muchos fabricantes de automóviles preferirían evitar.
Explicaremos cómo funcionan las regulaciones de ahorro de combustible de los Estados Unidos, repasaremos lo que implementó el presidente Barack Obama y echaremos un vistazo a la justificación de la administración Trump para la reducción propuesta.
Dos programas de ahorro de combustible
La idea detrás de un estándar de ahorro de combustible es impulsar a los fabricantes de automóviles a producir vehículos que viajen más con la misma cantidad de combustible, reduciendo así la necesidad de gasolina y disminuyendo la contaminación.
Hoy en día, el programa de ahorro de combustible de los Estados Unidos incluye técnicamente dos estándares que son supervisados por diferentes agencias bajo diferentes leyes.
El estándar de Consumo de Combustible Promedio Corporativo, o CAFE, es establecido por la Administración Nacional de Seguridad del Tráfico en Carreteras del Departamento de Transporte, o NHTSA. El estándar se establece en millas por galón, y se usó por primera vez en automóviles modelo de 1978 y camiones de 1979 después del embargo de petróleo de 1973-74, que había aumentado drásticamente los precios de la gasolina. En ese momento, la motivación para el estándar era hacer que la nación dependiera menos del petróleo extranjero.
Después de una decisión de la Corte Suprema de 2007 que el dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero son contaminantes del aire bajo la Ley de Aire Limpio, la EPA concluyó en 2009 que las emisiones de gases de efecto invernadero de los vehículos ponen en peligro la salud y el bienestar públicos. Esto permitió a la EPA crear un estándar de emisiones de gases de efecto invernadero para automóviles y camiones, que se establece en gramos de dióxido de carbono emitido, o el equivalente de CO2 de otro gas de efecto invernadero, por milla recorrida.
Bajo Obama, la NHTSA y la EPA trabajaron juntas para establecer estándares que serían esencialmente equivalentes entre sí. Las agencias también colaboraron con el estado de California, al que se le había permitido establecer un estándar más estricto bajo la Ley de Aire Limpio, para que el estado aceptara los estándares federales, creando así un llamado «programa nacional».»
Obama estableció por primera vez nuevos estándares de esta manera para los modelos de los años 2012-2016, y también incluyó al sindicato United Auto Workers y a los principales fabricantes de automóviles al negociar el acuerdo. En 2011, anunció una segunda fase de mejoras en el ahorro de combustible para los modelos de los años 2017-2025. Es la segunda mitad de esta segunda fase de mejoras lo que la administración Trump ha propuesto eliminar.
Cómo funcionan los Estándares
Mientras que los estándares a menudo se resumen en un solo número, como el objetivo de Obama de 54 para 2025.5 mpg como promedio en todos los vehículos, eso es simplemente una estimación de lo que la agencia espera bajo el programa.
Como dice un documento de preguntas frecuentes del Servicio de Investigación del Congreso sobre el tema, » el número 54.5 no es un requisito para todos, ni para ningún vehículo o fabricante específico.»
Cada vehículo tiene un objetivo de ahorro de combustible especificado, que se basa en su tamaño y clase. Pero lo que importa es el objetivo promedio de todos los autos que se venden en una flota determinada. Esto significa que los fabricantes pueden vender automóviles de bajo rendimiento y compensar la diferencia vendiendo otros automóviles que superan a sus objetivos.
Las empresas se enfrentan a sanciones financieras si sus flotas de vehículos no cumplen con sus estándares calculados individualmente. Pero hay flexibilidades incorporadas que significan que los fabricantes de automóviles todavía tienen formas de evitar las sanciones si pierden sus marcas en un año determinado.
Tanto el programa CAFE de la NHTSA como el programa de gases de efecto invernadero de la EPA operan con sistemas de crédito que permiten a las empresas acumular créditos si obtienen un rendimiento excesivo; esos créditos pueden utilizarse en el futuro o incluso aplicarse retroactivamente. Los fabricantes de automóviles también pueden transferir créditos entre sus flotas o transferir créditos a otros fabricantes. Como resultado, incluso una empresa que no cumple con su estándar de un año podría estar en cumplimiento debido a un buen desempeño anterior o al intercambio de crédito dentro de la industria.
Finalmente, vale la pena señalar que los estándares suenan más estrictos de lo que son en realidad. Como explica la EPA, las emisiones de efecto invernadero en el mundo real son aproximadamente un 25 por ciento más altas que el estándar de CO2, y el ahorro de combustible en la carretera es aproximadamente un 20 por ciento menor que el estándar CAFE listado.
El objetivo inicial de Obama para 2025 de 54,5 mpg es una versión mpg del estándar de CO2. Para ponerlo en perspectiva, la EPA estima que el kilometraje de gasolina está más cerca de 40 mpg. Pero incluso eso supone que todas las mejoras de gases de efecto invernadero provienen de la economía de combustible, lo que es poco probable que sea el caso, ya que se espera que algunas provengan de otras áreas, como el aire acondicionado. La economía de combustible en el mundo real será aún menor.
Los estándares de Obama
Bajo la propuesta de Obama para 2017-2025, los estándares de emisiones se ajustarían en un 3,5 por ciento cada año durante los primeros cinco años del modelo, y en un 5 por ciento cada año durante los últimos cuatro años.
En 2012, la EPA finalizó los aumentos propuestos por Obama a los estándares de ahorro de combustible para todos los años modelo, y la NHTSA finalizó las reglas hasta el año modelo 2021, ya que la agencia no pudo finalizar legalmente los estándares por más de cinco años a la vez. Dado el largo plazo de entrega, el AAE también acordó un proceso en el que los años modelo 2022-2025 se volverían a evaluar en una evaluación intermedia para ver si seguían siendo apropiados.
A finales de noviembre de 2016, la EPA emitió una propuesta de determinación de que las reglas seguían siendo apropiadas y no era necesario hacerlas más o menos estrictas. Sobre la base de un informe de evaluación técnica y otra información actualizada, incluidos los comentarios públicos sobre ese informe, la EPA encontró que, en todo caso, el costo de instalar tecnología de ahorro de combustible era menor de lo proyectado en 2012.
En enero. El 12 de diciembre de 2017, una semana antes de que Trump asumiera el cargo, la directora de la EPA de Obama, Gina McCarthy, emitió una determinación final de que las normas 2022-25 eran apropiadas.
Aunque las normas no habían cambiado, la información actualizada de la flota de la agencia modificó ligeramente las proyecciones de emisiones medias y ahorro de combustible. En lugar de 163 gramos de CO2 por milla, o el equivalente de 54.5 mpg en 2025, la agencia ahora espera 173 gramos por milla, o el equivalente de 51.4 mpg. Este nivel de eficiencia de combustible, explicó la EPA, se alcanzaría con un automóvil que obtuviera aproximadamente 36 mpg en el mundo real, unos 10 mpg más que un vehículo típico de 2016.
La propuesta de Trump
Apenas unos meses después de que Trump asumiera el cargo, su administración anunció su intención de desafiar las reglas de ahorro de combustible 2022-2025.
En abril de 2017, Scott Pruitt, el administrador de la EPA en ese momento, retiró formalmente la determinación final que McCarthy había emitido en enero, argumentando que las normas estaban «basadas en información obsoleta, y que información más reciente sugiere que las normas actuales pueden ser demasiado estrictas.»
Luego, en agosto de 2018, la EPA y la NHTSA lanzaron un nuevo plan para la eficiencia de combustible llamado la regla de Vehículos Eficientes de Combustible Asequibles Más Seguros, o SAFE, que se aplicaría a los automóviles y camiones del año de modelo 2021-2026.
En el aviso de reglamentación propuesta para SAFE, las agencias describieron nueve alternativas diferentes a las reglas de Obama, pero declararon que la opción preferida era la reversión más completa: congelar las normas al nivel de 2020 hasta el año modelo 2026.
La regla propuesta también revoca la capacidad de California de establecer sus propios estándares de eficiencia de combustible más altos.
Justificación para la reversión
La esencia de la justificación de la administración para la reversión es que el estándar de la era Obama es demasiado costoso de hacer y ya no es factible o razonable para que lo logren los fabricantes de automóviles.
En el aviso de propuesta de reglamentación, que incluye un nuevo análisis, la EPA y la NHTSA dijeron que SAFE ahorraría más de 5 500 mil millones en costos para la sociedad, para una ganancia neta de alrededor de $177 mil millones.
Congelar los estándares a los niveles de 2020, dijeron las agencias, también resultaría en 12,700 muertes menos por accidentes automovilísticos, una cifra que incluye muertes a lo largo de la vida útil de los vehículos hasta el año de modelo 2029.
Al mismo tiempo, la administración concluyó que la reversión llevaría a los Estados Unidos a usar aproximadamente medio millón más de barriles de petróleo cada día, un aumento del 2 al 3 por ciento, y daría lugar a la liberación de 7,4 mil millones de toneladas métricas adicionales de dióxido de carbono para el año 2100.
La administración argumenta que esta cifra es mínima, ya que corresponde a 3/1000 de grado Celsius en calentamiento. Pero es equivalente a aproximadamente cuatro años de emisiones de gases de efecto invernadero de todo el sector de transporte de la nación.
Críticas al Análisis de Trump
Numerosos economistas se han presentado para señalar fallas y errores en el análisis de Trump, sugiriendo que los costos de los estándares no son tan altos como las estimaciones de la administración y cuestionando la validez de las afirmaciones de seguridad.
Modelado defectuoso: El mayor error, dijo Mark Jacobsen, economista de la Universidad de California, San Diego, es que la administración asume de manera inapropiada que los Estados Unidos tendrán alrededor de 6 millones de automóviles menos en la carretera para 2029 si se produce la reversión.
La suposición va en contra de todo lo que los economistas saben sobre la relajación de las regulaciones y la reducción del precio de los vehículos. Si los costos caen, la gente comprará más automóviles, no menos.
«No es plausible», nos dijo Jacobsen sobre una disminución del tamaño de la flota bajo la reversión. «No puede suceder.»
Jacobsen es uno de los 11 autores de un artículo del foro de políticas publicado en la revista Science en diciembre pasado que concluyó que el análisis de Trump «tiene fallas e inconsistencias fundamentales, está en desacuerdo con la teoría económica básica y los estudios empíricos» y es «engañoso».»
Este error en particular, dijo Jacobsen, es el resultado de un modelo de rotación de flota defectuoso que intenta incorporar el desguace, o la frecuencia con la que la gente elige desguazar, o chatarra, sus automóviles.
Jacobsen ha estudiado el desguace, y la administración Trump ha citado su trabajo para impulsar la reversión. Aunque le anima que el desguace esté entrando en el pensamiento del gobierno-no era parte del análisis de Obama—, dijo que su trabajo está siendo mal aplicado y llevado a un nivel «que ni siquiera es factible económicamente.»
La razón por la que un tamaño de flota más pequeño bajo la reversión es tan importante es porque cambia todos los cálculos posteriores.
Como explica el documento científico, menos automóviles significan menos millas recorridas, lo que significa menos consumo de gas, menos congestión de tráfico y ruido, menos contaminación y menos accidentes automovilísticos. En otras palabras, el análisis de Trump no cuenta ninguno de los negativos para al menos 6 millones de automóviles, lo que hace que la reversión parezca más beneficiosa de lo que es.
Efecto de rebote duplicado: Otro punto de disputa proviene del efecto de rebote, o el ajuste hecho para tener en cuenta el hecho de que cuando las personas tienen autos más eficientes en combustible que son más baratos de manejar, tienden a conducirlos más.
El análisis de Obama de 2016 utilizó una cifra del 10 por ciento, lo que significa que por cada caída del 10 por ciento en los costos de combustible, las personas conducirían un 1 por ciento más. Esencialmente, se trata de cuánto de los ahorros de combustible se perderán por la conducción adicional, en este caso, aproximadamente el 0,5 por ciento del aumento del 5 por ciento en la eficiencia del combustible.
El análisis de Trump de 2018 duplicó el efecto de rebote al 20 por ciento. Pero el economista de Yale y coautor de un artículo científico, Kenneth Gillingham, quien ha trabajado para la Junta de Recursos Aéreos de California y estuvo en el Consejo de Asesores Económicos bajo los presidentes Obama y George W. Bush, dijo que la mejor evidencia no respalda tal aumento.
Hay estudios que identifican un 20 por ciento o más de efectos de rebote, dijo, pero esos estudios tienden a ser décadas más antiguos y basados en encuestas, o de Europa, donde los precios de la gasolina son más altos y los sistemas de transporte público son más robustos.
Los estudios de la última década en Estados Unidos que utilizan múltiples lecturas de odómetros, que son más confiables que los recuerdos de las personas, han mostrado efectos de rebote mucho más pequeños.
De acuerdo con la revisión de la literatura de Gillingham, que compartió con las agencias en respuesta a la propuesta de SAFE, la estimación promedio de rebote de estos estudios recientes de odómetros es de 8,1 por ciento, y algunos identificaron ningún efecto de rebote en absoluto. Muchos de estos estudios no se incluyeron en la revisión de la NHTSA y la EPA.
«Se basan en efectos de Europa, estimaciones antiguas y un conjunto de estimaciones seleccionadas de épocas más recientes», dijo Gillingham sobre las agencias en una entrevista. «Es bastante difícil si nos fijamos en el trabajo más reciente para argumentar a favor del 20 por ciento.»
El cambio en el efecto de rebote no altera mucho las cifras del análisis de costo-beneficio, dice el documento científico, pero es una gran parte de cómo las agencias pueden llegar a su estimación de 12,700 muertes adicionales bajo los estándares de Obama. Como explicaremos con más detalle a continuación, esa conclusión también es probablemente defectuosa.
Un argumento de seguridad incompleto
Una de las formas clave en que la administración Trump justifica la reversión es afirmando que salvaría vidas.
Los costos más bajos de los automóviles, argumentan las agencias, permitirían que más personas compren automóviles nuevos y más seguros. Sin los estándares, los fabricantes de automóviles tampoco jugarían con el peso del vehículo, y no habría millas adicionales de personas que conducen vehículos más eficientes en combustible.
Los investigadores con los que hablamos, sin embargo, no estaban convencidos de esta línea de pensamiento.
Michael Anderson, economista de salud y medio ambiente de la Universidad de California, Berkeley, que no participó en el artículo científico, dijo que, si bien una rotación más rápida de la flota podría ayudar un poco con la seguridad, muchos factores, como la edad y la riqueza del conductor, se correlacionan con los vehículos más nuevos, por lo que es «difícil saber exactamente cuánto importa eso.»
Toda la premisa de una facturación más rápida también se basa en la idea de que, bajo los estándares de Obama, los automóviles costarán mucho más y las ventas de vehículos nuevos caerán. Pero Gillingham descubrió un simple error matemático cuando las agencias no lograron convertir una cifra trimestral en una anual. Cuando se corrige, el número estimado de ventas perdidas — o de autos nuevos que se venderían bajo la reversión, pero no bajo las reglas de Obama — se reduce en un 70 por ciento.
«Eso de inmediato reduce el número de muertes», dijo Gillingham, quien agregó que corregir el único error reduciría las 12,700 muertes en un tercio. «Es enorme. Ese es un hecho realmente importante que no acertaron.»
La administración Trump también predice que los fabricantes de automóviles reducirían el tamaño de los vehículos para cumplir con los estándares, y dice que esos ajustes de peso tendrían un efecto negativo en la seguridad (consulte la página 43106).
Pero Anderson, que ha estudiado el efecto del peso del vehículo en las muertes por accidentes de tráfico, nos dijo que la relación entre la seguridad y la masa del automóvil es compleja. Si bien agregar 100 libras a un automóvil hace que ese automóvil sea más seguro, hace que otras colisiones sean menos seguras. Lo mejor para la seguridad es tener vehículos del mismo tamaño. Pero no es obvio, dijo, lo que los estándares harían al tamaño del vehículo.
Finalmente, las tablas de la administración (véanse las tablas 11-71, 11-73, 11-75 y 11-77) muestran que aproximadamente la mitad o más de las vidas provienen del efecto de rebote, que, como explicamos, se duplicó en el análisis de Trump, y se refiere a cuando las personas conducen con más frecuencia si sus vehículos son más eficientes en combustible. Un pequeño número de vidas salvadas se deben a cambios de peso.
«La preponderancia de la evidencia sugeriría», dijo Anderson sobre las normas, «que sean cuales sean los cambios de seguridad — pueden ser negativos, pueden ser positivos — no van a ser de gran magnitud.»
El recuento de 12.700, dijo, «no se basa en la mejor evidencia o datos que tenemos sobre este tema.»
Los documentos internos revelan que el personal de la EPA también dudaba de las altas estimaciones de mortalidad antes de la publicación de la propuesta SAFE en agosto de 2018.
En junio de 2018, William Charmley, funcionario de la Oficina de Transporte y Calidad del Aire de la EPA, compartió sus preocupaciones sobre el modelo de la NHTSA en un memorando que se hizo público en un expediente del gobierno.
En él, llamó específicamente al modelo de desguace por inflar inapropiadamente el número de millas de vehículo conducidas y, por lo tanto, aumentar el número de víctimas mortales, en un momento dado afirmando que el resultado es «claramente incorrecto» y «conducir estimaciones de muertes incorrectas».»El memorando también documenta el trabajo de revisión de código que el personal de la EPA realizó en un intento de corregir algunos de los errores obvios, que encontraron que una reversión aumentaría la tasa de mortalidad y llevaría a 17 muertes más cada año entre 2036 y 2045, sin incluir los efectos de rebote.
«Las normas propuestas son perjudiciales para la seguridad, en lugar de beneficiosas», dice el memorando.
¿Qué Pasa Después?
La administración Trump aún no ha finalizado su reducción del ahorro de combustible. Inicialmente, la regla finalizada se esperaba para fines de marzo, pero Andrew Wheeler, el jefe de la EPA, ha declarado desde entonces que la regla se publicaría más adelante en la primavera o a principios de este verano.
El New York Times informó en abril, según fuentes anónimas familiarizadas con el plan de la administración, que en lugar de eliminar por completo los aumentos del 5 por ciento de emisiones de CO2 de la administración anterior, la agencia podría optar por una mejora del 1 por ciento cada año. Wheeler dijo en una entrevista con Reuters el 11 de abril que la regla final «no va a ser la misma» que la regla propuesta, pero no elaboraría más porque la EPA «todavía estaba revisando los datos y la información».»
Lo que tampoco está claro es si las agencias corregirán los defectos identificados por científicos externos y por miembros de sus propios equipos. El 2 de abril, Wheeler dijo que el personal de carrera había sido consultado sobre la regla propuesta y que continuaría siendo para la versión final (ver 27 minutos en video). En la entrevista de Reuters, se refirió a los comentarios que la agencia había recibido, diciendo: «Hemos tomado comentarios constructivos, críticas y preocupaciones de una gran cantidad de grupos de interés diferentes, y espero que nuestra regulación final sea algo que todos puedan respaldar y apoyar.»
La otra gran pregunta es qué pasará con California. Funcionarios del gobierno anunciaron a finales de febrero que las conversaciones con la Junta de Recursos del Aire de California se habían desmoronado y que las agencias procederían a la elaboración de normas sin la aprobación del estado.
Ese resultado pone nerviosos a algunos fabricantes de automóviles porque, si bien muchos habían presionado a Trump para debilitar los estándares, todavía querían comprar en California para que hubiera un solo estándar en los Estados Unidos.Alrededor de una docena de otros estados y un tercio del mercado estadounidense siga los estándares del Golden State. La EPA argumenta que está proporcionando un único estándar federal al eliminar la capacidad de California de establecer uno más alto. Pero se espera que California presente una demanda en respuesta, enviando el asunto a los tribunales y a un prolongado limbo legal, un resultado que no proporciona certeza regulatoria.
California ya ha anunciado que está demandando a la EPA y la NHTSA por no proporcionar información adicional que explique cómo las agencias llegaron a su decisión de revocar las reglas de Obama. Según el Estado, dicha información había sido solicitada en el marco de la Ley de Libertad de Información en septiembre.