Note de la rédaction: Voici une chronique que M. Hess a écrite en juin 1978, alors que Jimmy Carter était à mi-chemin de son mandat. Nous pensons que cela vaut la peine d’être réimprimé. Cela montre à quel point les défauts de Carter sont devenus apparents aux experts aux yeux d’aigle comme M. Hess.
Supposons que Jimmy Carter est un homme intelligent, décent et travailleur. Supposons, en outre, qu’il ait nommé dans son cabinet et sous-cabinet de nombreux hommes et femmes expérimentés et dévoués. Comment, alors, un président – certainement pas moins alerte mentalement que la plupart des anciens présidents — avec de nombreux conseillers de haut calibre, peut-il produire une présidence aussi discrète?
C’est une perplexité. Et cela ne peut s’expliquer par la plupart des explications actuellement en vogue, telles que: Carter est un étranger qui ne comprend vraiment pas les leviers de la gouvernance nationale; ou Carter s’entoure d’une « Mafia géorgienne » dont les faiblesses sont les siennes; ou Carter est un mauvais gestionnaire qui n’a pas été en mesure de trier les décisions qu’un président doit prendre parmi celles qui devraient être réglées à des niveaux inférieurs; ou le Congrès est tellement incontrôlable qu’il ne permettra à aucun président d’exercer les rênes du leadership; ou la bureaucratie a dépassé le cadre du contrôle présidentiel; ou beaucoup de problèmes de la nation sont très insolubles; ou même toutes ces raisons prises ensemble — bien qu’il y ait de la vérité dans l’ensemble.
Je voudrais mettre en avant une autre théorie: La racine du problème est que Jimmy Carter est le premier président de processus de l’histoire américaine.
« Président du processus” — selon une définition d’Aaron Wildavsky et Jack Knott — signifie que Carter met » davantage l’accent sur les méthodes, les procédures et les instruments pour élaborer des politiques que sur le contenu de la politique elle-même. »
Carter est un activiste. Il veut faire des choses. Pourtant, ses déclarations de campagne auraient dû nous avertir qu’à part l’accent mis sur les droits de l’homme dans la politique étrangère, sa passion au gouvernement est la façon dont les choses sont faites, plutôt que ce qui devrait être fait.
Il croit que si le processus est bon, le produit sera bon. En d’autres termes, s’il met en place une procédure d’élaboration de politiques ouverte, complète (son mot préféré) et impliquant de bonnes personnes, tout ce qui sortira de ce pipeline sera acceptable (dans certaines limites budgétaires).
Un souci de processus n’est pas une mauvaise chose. Certains anciens présidents ont fétichisé le chaos dans l’élaboration des politiques, aboutissant souvent à des propositions qui n’avaient pas été pleinement explorées.
Mais le processus n’est qu’un outil pour aller d’ici à là — il ne remplace pas la substance. Et de bons processus peuvent produire des programmes contradictoires, concurrents et déroutants.
BOGSAT
Lorsqu’un président n’a pas de conception dominante pour ce qu’il veut que le gouvernement fasse, ses chefs de département sont obligés de préparer les options présidentielles dans le vide. Habituellement, cela se fait par BOGSAT — l’acronyme pour un « groupe de gars assis autour d’une table. »Dans d’autres cas, lorsque les cadres politiques n’ont pas reçu de cadre pour fonctionner, ils essaieront d’imposer leurs propres agendas cachés au président.
Chaque proposition ministérielle — qu’il s’agisse d’une réforme de l’aide sociale ou d’une réforme fiscale — peut ou non être » juste”, mais il n’y a aucune raison de s’attendre à ce qu’elle se mette automatiquement en place avec ce que d’autres ministères proposeront. Ironiquement, les procédures de Carter assurent, par définition, qu’il ne peut pas traiter les maux de la nation de manière exhaustive.
Les cadres politiques et les hauts fonctionnaires préfèrent être fidèles à un président. Si la direction est à venir, ils essaieront – avec succès ou non – d’honorer les souhaits d’un président. Lorsque la direction n’est pas présente, ils se lanceront eux-mêmes dans les affaires.
La présidence Carter ne peut pas être décrite — comme c’était parfois le cas pour les administrations passées – en termes de loyalistes de la Maison Blanche contre déloyalistes du département du cabinet. Aujourd’hui, ni le personnel de la Maison Blanche ni les responsables du cabinet n’ont reçu la capacité prédictive qu’ils doivent avoir pour faire correctement leur travail. Un subordonné – même au niveau du cabinet — doit être capable de planifier sur la base d’un modèle passé.
Prenez la politique de réorganisation du gouvernement. Certaines des actions de Carter soutiennent le concept de centralisation (énergie); d’autres soutiennent le concept de décentralisation (éducation). Sur quelle base un planificateur administratif conçoit-il la prochaine réorganisation?
L’incertitude qui émane du sommet, en outre, abaisse le moral dans l’ensemble du gouvernement permanent, ce qui nuit à la mise en œuvre des programmes. Alors que la bureaucratie peut être la cible de blagues, c’est aussi la force motrice qui fournit des services au quotidien – et elle cherche aussi des signes cohérents de la part d’un président.
Les présidents américains n’ont pas été des idéologues. Et ce n’est certainement pas mon idée que Carter devrait le devenir. Mais tous les présidents modernes, qu’ils soient ”libéraux » ou ”conservateurs » — quels que soient leurs autres défauts — ont eu une vision programmatique du gouvernement dans laquelle les parties spécifiques pouvaient généralement être adaptées. Ce n’est pas le cas du programme national de Carter, bien qu’il semble avoir une vision plus ferme de la politique de défense (peut-être en raison de ses antécédents navals).
Ainsi, le problème de base de cette administration ne sera pas corrigé en réorganisant les cases sur les organigrammes ou en faisant un meilleur travail de vente au Congrès et au public.
Qu’est-ce qui a produit une présidence non distinguée ? L’incapacité de Jimmy Carter à fixer des objectifs politiques cohérents — ou plus largement, une philosophie pour le gouvernement.