Pas d’issue : Le rôle essentiel des États-Unis au Moyen-Orient

Dans un paradoxe digne de l’une des régions les plus complexes du monde, le Moyen-Orient est entré dans le nouveau millénaire plus proche de la paix – mais aussi plus proche d’un éventuel conflit – qu’il ne l’a été depuis un certain temps. Sept ans après le début du processus de paix d’Oslo, Israéliens et Palestiniens ont enfin commencé à aborder les questions les plus difficiles qui les divisent. Même après l’échec de leurs pourparlers de paix à Camp David en juillet dernier, les deux parties sont plus proches d’un règlement de paix définitif qu’elles ne l’ont jamais été auparavant, et les deux parties restent déterminées à poursuivre leurs efforts intensifs et sans précédent pour parvenir à un accord global. Sur le front syrien, le retrait inconditionnel d’Israël du Liban en mai dernier a mis fin à plus de 20 ans de conflit constant, et les premiers pourparlers de paix avec Damas en plus de quatre ans laissaient espérer la conclusion éventuelle de traités qui mettraient enfin fin à l’état de guerre d’Israël avec ses deux voisins du Nord. En Jordanie et au Maroc, des transitions de leadership réussies après la mort de monarques populaires ont démontré que les transferts de pouvoir dans le monde arabe – comme celui syrien que les observateurs observent nerveusement – ne doivent pas produire de bouleversements. Et en Iran, les dirigeants ont poursuivi leur nouvelle stratégie de coopération avec les États arabes du Golfe plutôt que de les déstabiliser, et une victoire électorale convaincante des modérés a montré une véritable volonté publique de libéralisation et de changement.

Au Moyen-Orient, cependant, rien n’est simple, et certains des développements mêmes qui ont poussé la région vers la paix ont également accru le risque de troubles, voire de guerre. Les progrès des négociations israélo-palestiniennes suscitent de nouveaux espoirs mais présentent également de nouveaux risques. En affrontant enfin les problèmes les plus insolubles, aucune des deux parties ne peut maintenir l’illusion qu’elle finira par obtenir tout ce qu’elle veut; la fin de partie, même si elle réussit, décevra amèrement les radicaux des deux côtés. Le retrait d’Israël du Liban, parce qu’il s’est produit sans accord de paix avec le Liban ou la Syrie, augmente les risques de conflit avec la Syrie, qui est maintenant sous une direction nouvelle et incertaine et qu’Israël dit tenir responsable de tout ce qui se passe à sa frontière nord désormais non protégée. Et même les succès des modérés tant recherchés en Iran n’étaient pas sans réserve – le succès même du camp libéral entraîne un risque de réaction, alors que les clercs et autres partisans de la ligne dure voient les résultats de leur révolution, sans parler de leurs positions de pouvoir, menacés. Ajoutez à tout cela le fait que le dictateur brutal de l’Irak Saddam Hussein reste en place – et pas les inspecteurs des armes des Nations Unies – et que la richesse pétrolière des monarchies du Golfe n’a toujours produit aucun régime moderne et stable, et il est facile de voir comment cette région – potentiellement plus proche de la paix qu’elle ne l’a été pendant de nombreuses décennies – pourrait tout aussi facilement exploser.

Les enjeux au Moyen-Orient pour le prochain président américain sont donc très élevés. Avec la bonne combinaison d’engagement, de diplomatie subtile, d’engagement des ressources et de chance, il pourrait présider à un règlement historique du conflit israélo-palestinien, à la signature de deux autres traités de paix israéliens (avec le Liban et la Syrie), au développement d’une nouvelle relation avec l’Iran et à la chute de Saddam Hussein. Mais le fait de ne pas s’engager suffisamment et de manière appropriée pourrait entraîner de nouveaux bouleversements dans une région qui, en raison de ses réserves d’énergie, de sa proximité avec des alliés clés et de ses armes potentielles de destruction massive, reste essentielle aux intérêts de sécurité nationale des États-Unis.

Israël et les Palestiniens

L’échec des pourparlers de paix de Camp David en juillet semblait marquer la fin – voire la futilité – du processus de paix israélo-arabe. Si l’officier militaire le plus célèbre d’Israël (Ehud Barak) et le dirigeant historique des Palestiniens (Yasser Arafat) – pressés par un président américain infatigable à la recherche d’un héritage de paix (Bill Clinton) – ne pouvaient pas produire un accord, peut-être qu’un accord ne peut pas être produit. Vu différemment, cependant, Camp David a montré non pas qu’un accord de paix israélo-palestinien était impossible, mais plutôt comment l’engagement et la diplomatie créative pouvaient rapprocher les parties plus que jamais d’accords sur des questions que leurs négociateurs n’avaient jamais eu le courage d’aborder. Le président Clinton et son équipe n’ont peut-être pas réussi à faire franchir la ligne d’arrivée aux partis, mais le rôle des États-Unis reste essentiel: prévenir les actions (ou réactions) provocatrices qui pourraient conduire à la violence tout en maintenant la pression sur les parties pour qu’elles prennent des risques pour une paix qui serait manifestement dans l’intérêt des deux parties.

Même si Israéliens et Palestiniens continuent de revendiquer des positions de négociation de fond qui semblent incompatibles, il ne faut pas un grand pas d’imagination pour envisager des compromis réalisables sur les questions les plus épineuses; certaines ont été abordées à Camp David. Sur le territoire, aucune des deux parties n’obtiendra ce qu’elle veut, mais en annexant seulement 10% de la Cisjordanie, Israël pourrait incorporer 80% de ses 170 000 colons sur son propre territoire, laissant 90% de la Cisjordanie pour un nouvel État palestinien. En ce qui concerne les réfugiés palestiniens – qui sont aujourd’hui plus de 3 millions dans la région -, personne ne s’attend sérieusement à un accord permettant un « droit au retour” illimité, mais de généreuses compensations et de nouvelles opportunités en Palestine pourraient atténuer une partie du problème. L’eau restera une question délicate pour toute la région, mais de nouvelles technologies de dessalement et un accord sur une meilleure conservation et un meilleur partage pourraient rendre la question gérable. Même avec une paix avec la Jordanie, Israël se souciera toujours de sa sécurité à l’est, mais un accord de location d’une partie de la vallée du Jourdain pour prévoir une présence de troupes israéliennes pourrait simultanément rassurer les Palestiniens sur les questions de souveraineté et de territoire et fournir au nouvel État les revenus dont il a cruellement besoin. Même sur Jérusalem, la question la plus insoluble de toutes, il est possible d’imaginer des formules créatives qui permettraient à Israël de revendiquer la ville comme sa capitale indivise tout en conférant aux Palestiniens une certaine forme de souveraineté sur les lieux saints musulmans et une autorité administrative sur les parties de la ville où ils vivent – suffisamment pour prétendre légitimement y avoir également leur capitale.

Sur toutes ces questions, le gouvernement Barak – sagement soutenu et encouragé par les États-Unis – a fait preuve d’une imagination et d’un courage considérables. Contrairement à une grande partie de son opposition dans son pays, Barak sait qu’offrir aux Palestiniens trop peu de territoire, trop peu d’indemnisation pour les réfugiés, trop peu d’eau et rien à Jérusalem ne se traduira pas par un « bon accord” à la table, mais par un mécontentement palestinien permanent, la déclaration unilatérale d’un État palestinien et un risque accru de reprise du conflit. Maintenant, Arafat et son équipe doivent faire plus pour préparer les Palestiniens et les Arabes d’ailleurs à un compromis inévitable, car même l’offre la plus généreuse qu’un gouvernement israélien pourrait faire à la table et vendre chez lui laissera encore aux Palestiniens plusieurs tranches de pain complet sur lesquelles ils ont jeté leur dévolu. Les États-Unis peuvent aider davantage non seulement en offrant à Arafat une reconnaissance, de l’argent et un soutien politique dans le cadre d’un accord de paix, mais en utilisant son influence auprès d’autres gouvernements arabes pour donner à Arafat la couverture dont il a besoin pour faire des compromis.

Israël, la Syrie et le Liban

Le retrait unilatéral d’Israël du Liban en mai dernier a été un triomphe pour la plupart des Libanais et un soulagement pour la plupart des Israéliens, mais sans accord syrien, c’est aussi un saut dans le noir. Le plus grand levier de la Syrie avec Israël a été la présence coûteuse d’Israël au Liban, où plus de 1 000 de ses soldats ont été tués. Cet effet de levier maintenant disparu, Damas – qui exerce toujours le pouvoir au Liban grâce aux 35 000 soldats qu’il y a déployés – a peut-être des raisons de chercher d’autres moyens de rendre la frontière nord d’Israël instable et dangereuse. Pour ce faire, il pourrait encourager le Hezbollah, mouvement de résistance chiite, désormais la principale force au sud du Liban, ou des Palestiniens radicaux parmi les 350 000 réfugiés palestiniens qui s’y trouvent, à reprendre les attaques à la roquette Katyusha ou les attaques terroristes contre des villages du nord d’Israël, désormais à une distance de frappe facile.

Jusqu’à présent, la frontière est restée calme et le nouveau dirigeant syrien, Bachar al-Assad, semble avoir peu d’incitation à provoquer Israël alors qu’il cherche à consolider son pouvoir chez lui. Dépourvu de la crédibilité politique de son père, le jeune Assad n’est cependant pas non plus en mesure de conclure un accord avec Israël, ce qui rend peu probable une relance de la piste syrienne sous la présidence de Bill Clinton – une amère déception pour une administration qui y a tant investi. L’administration passera donc probablement ses derniers mois à faire ce qu’elle peut (pas grand-chose) pour aider à établir Bashar, éduqué en Grande-Bretagne, comme un leader légitime et en espérant qu’il sera un modernisateur qui verra les avantages économiques de la paix. Les États-Unis devraient également faire pression pour le désarmement du Hezbollah et le retrait de la Syrie maintenant que les forces israéliennes sont parties. À plus long terme, les États-Unis – qu’il s’agisse de Clinton ou de son successeur – devraient être prêts à prendre les devants pour négocier une paix lorsque les parties reviendront enfin à la table, comme elles seront finalement obligées de le faire. Lorsque cela se produira, les États-Unis devraient également être prêts à faire leur part – une aide militaire pour Israël, une éventuelle présence de maintien de la paix sur le Golan, et une aide et des investissements éventuels pour la Syrie. Compte tenu des avantages d’un traité de paix entre Israël et l’un de ses ennemis les plus implacables – et des risques encourus en l’absence de règlement – de telles mesures en vaudraient facilement le prix.

Changement en Iran ?

Avec la victoire écrasante des réformateurs aux élections législatives iraniennes de février dernier, il n’est plus possible de se demander si l’Iran est réellement en train de changer (comme beaucoup l’ont fait pendant des années), mais seulement de se demander dans quelle mesure il va changer et quelles en seront les conséquences éventuelles. Les signes d’une volonté de réforme intérieure en Iran au cours des dernières années sont indéniables: l’élection en 1997 d’un président modéré (Mohammed Khatami) contre deux candidats plus conservateurs; l’essor des mouvements politiques et le déclenchement de manifestations de rue en faveur d’une plus grande liberté d’expression; le déclin du rôle des religieux et de l’idéologie islamique dans la campagne électorale parlementaire; et enfin la victoire législative écrasante des modérés et des partisans du changement.

Toutes les nouvelles de l’Iran ne sont pas bonnes. Les religieux conservateurs – qui contrôlent toujours le pouvoir judiciaire, les services de sécurité et de renseignement et le système de radiodiffusion d’État – ont déjà commencé une série d’actions d’arrière-garde, y compris la violence, les arrestations, la censure et même les assassinats politiques, contre les modérés. L’arrestation et la condamnation d’un groupe de Juifs iraniens pour des accusations douteuses d’espionnage et la fermeture de près de deux douzaines de journaux ne sont que les exemples les plus récents d’abus par la théocratie iranienne de son pouvoir encore considérable. Mais la tendance générale est positive, et le dos des conservateurs semble être contre le mur.

Même la politique étrangère de l’Iran montre des signes de changement. Téhéran s’oppose toujours au processus de paix au Moyen-Orient, n’a pas encore clairement expliqué comment le retrait d’Israël du Liban affectera son soutien au Hezbollah, s’oppose aux pourparlers directs avec les États-Unis et maintient ses programmes de missiles à longue portée et probablement nucléaires. Mais elle s’est aussi éloignée des objectifs révolutionnaires qui ont marqué les 20 premières années de la République islamique. L’Iran ne fomente plus la rébellion chiite parmi les États arabes du Golfe et a même rétabli de bonnes relations avec la plupart d’entre eux; elle a finalement annoncé qu’elle n’appliquerait pas la fatwa contre l’auteur Salman Rushdie ; et bien qu’elle n’ait pas abandonné son opposition au processus de paix au Moyen-Orient, elle a accepté de vivre avec tout accord qui s’avérerait acceptable pour les Palestiniens.

Les États-Unis devraient continuer à encourager le changement en Iran. Les discours du secrétaire d’État Albright en juin 1998 et en mars 2000 décrivant l’espoir américain d’une amélioration des relations et d’une levée limitée de certaines sanctions économiques étaient des petits pas utiles. Les mesures futures – selon que les actions de l’Iran changent et comment – pourraient inclure l’abrogation de la Loi sur les sanctions Iran-Libye en 2001 sans renouvellement; conclure des accords sur des questions en suspens telles que les avoirs gelés; lever les sanctions économiques unilatérales des États-Unis; et même, en fin de compte, soutenir les pipelines d’énergie à travers l’Iran. La plupart de ces mesures dépassent ce que les États-Unis. le trafic politique va maintenant porter – et au-delà de ce que les actions de l’Iran méritent -, mais de nouveaux changements politiques en Iran et des progrès dans le processus de paix au Moyen-Orient (limitant la portée du parrainage iranien du terrorisme ou de l’ingérence) pourraient les rendre réalistes beaucoup plus rapidement que ce à quoi beaucoup s’attendent.

?et la stagnation en Irak

Si seulement on pouvait en dire autant de l’Irak. Dix ans après la défaite dans la guerre du Golfe que beaucoup pensaient mener à sa chute, Saddam Hussein est maintenant sur le point de survivre à un autre président américain. Le peuple irakien subit une répression brutale et des sanctions internationales paralysantes, mais Saddam ne montre aucun signe de volonté d’accepter les demandes de la communauté internationale et de se conformer aux résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les armes de destruction massive de l’après-guerre du Golfe. En effet, l’Irak continue d’interdire aux inspecteurs des armes de quitter le pays, malgré l’adoption l’année dernière d’une nouvelle résolution de l’ONU qui suspendrait les sanctions en échange de nouvelles inspections. Saddam préfère utiliser les souffrances accrues de son peuple comme levier dans sa quête pour obtenir la levée des sanctions sans avoir à laisser les inspecteurs rentrer.

Sur l’Irak, les options pour le prochain président américain ne sont pas bonnes. Une approche, promue par beaucoup au Congrès et certains dans la campagne présidentielle républicaine, serait de chercher plus agressivement à renverser Saddam: utiliser une force militaire lourde pour répondre à ses provocations, promouvoir le détachement de la partie sud de son territoire comme cela a effectivement été fait dans le nord kurde, et fournir plus de financement et de formation à l’opposition irakienne. Cette approche pourrait bien augmenter les chances d’évincer Saddam (mais pas de beaucoup), mais elle trouverait peu de soutien dans la région ou parmi les alliés européens. Même en cas de succès, cela risquerait de diviser l’Irak en une sorte d’Afghanistan, une perspective guère encourageante ; en cas d’échec, des milliers d’opposants à Saddam perdraient la vie tandis que les États-Unis. se tenir dans la région et dans le monde subirait un coup dur. À l’autre extrémité du spectre se trouverait une approche plus douce, promue par de nombreux Européens et certains dans le monde arabe, consistant à lever les sanctions pour des raisons humanitaires même sans garanties solides sur les armes de destruction massive. Cette approche est également très problématique: parce qu’il n’y a aucune raison de croire que Saddam traiterait mieux le peuple irakien même en l’absence de sanctions internationales (la plupart des preuves sont au contraire), le résultat pourrait être la relance des programmes d’armement irakiens sans aucune amélioration de la situation humanitaire. Cela laisse le statu quo très insatisfaisant, mais meilleur que les alternatives – contenir militairement l’Irak tout en fournissant autant d’aide humanitaire que l’Irak le permettra (ou du moins ce qu’il ne peut empêcher). Augmentée à la fois de plus de « carotte” (un message clair selon lequel les sanctions économiques seraient effectivement levées si l’Irak respectait les résolutions de l’ONU sur les armes et traitait mieux son peuple, ou si Saddam Hussein était renversé) et de plus de « bâton” (une campagne plus sérieuse pour saper le dirigeant irakien par des tentatives de fomenter un coup d’État si l’Irak ne se conforme pas ou s’il prend des actions provocatrices), cette approche pourrait être la meilleure de plusieurs très mauvaises alternatives pour le prochain président, sauf changements imprévisibles de la situation régionale.

Sur la route ensemble

Le Moyen-Orient est peut-être sur la route de la paix et peut-être sur la route de la guerre, mais une conclusion est sans équivoque: les États-Unis seront sur la route avec elle. L’espoir exprimé par le gouvernement israélien en 1999-2000 que les États-Unis puissent prendre du recul sur le processus de paix et laisser les parties progresser elles-mêmes s’est avéré être un mirage – sans le rôle américain d’intermédiaire honnête, les parties ne parviendront ni ne respecteront d’accords. Il en va de même, peut-être encore plus, sur la piste syrienne: les parties peuvent de toute façon ne pas parvenir à un accord, mais sans encouragement, aide, menaces, cajolages et prise de risques des États-Unis, elles sont certaines de ne pas le faire. Et la nécessité d’un rôle actif des États-Unis dans le Golfe est encore plus manifeste: se tenir prêt à poursuivre de nouvelles relations avec un Iran en mutation et maintenir sa détermination à contenir un Irak menaçant devraient être des objectifs hautement prioritaires pour le prochain président américain.

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