LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA EN EL CONTEXTO POST-CRISIS GLOBAL DE 2008: LÍMITES SISTÉMICOS E IMPASES DOMÉSTICOS
La globalización económica ha entrado en una nueva fase que está marcada por el estancamiento de los flujos económicos internacionales tras el estallido de la crisis global de 2008. Los motivos que explican este proceso de estancamiento relativo de las tasas de crecimiento de los agregados vinculados al comercio mundial, la inversión a largo plazo y el capital financiero a corto plazo es una fusión de una serie de dinámicas coyunturales, que, sin embargo, también reflejan en gran medida las macro tendencias mundiales que comenzaron en el contexto global posterior a la crisis a partir de 2008. Por lo tanto, se hace posible distinguir las dinámicas a nivel político, económico e incluso ideacional.
En primer lugar, el inicio de la crisis mundial de 2008 se convirtió en un hito dentro de la economía mundial, que se reflejó directamente en el proceso de globalización económica. La magnitud de la recesión económica solo puede compararse con la que ocurrió en el desplome de 1929, cuando la economía mundial entró en la recesión más profunda del siglo XX.
Sus efectos también tuvieron repercusiones directas en las corrientes económicas internacionales. A principios de 2009, por ejemplo, las exportaciones anuales se redujeron un 30% en el caso de China y Alemania, y hasta un 45% en el caso de Singapur y Japón. Estas economías, con excepción de China, entraron en una profunda recesión económica a lo largo de 2009. La economía global solo no sufrió una recesión económica más grave debido al desempeño económico de los países emergentes, que a pesar de la crisis aún registraron un crecimiento del PIB del 2,8% en 2009 (Roubini y Mihn, 2010).
Sin embargo, la continua desaceleración del comercio y la inversión internacionales en la década de 2010 sugiere que el estancamiento de la globalización económica no es solo una consecuencia de la coyuntura económica mundial. Según un informe del FMI (2016, p. 85) sobre las perspectivas de la economía mundial:
la desaceleración del crecimiento del comercio desde 2012 es en gran medida, pero no del todo, coherente con la debilidad general de la actividad económica. El débil crecimiento mundial, en particular el débil crecimiento de la inversión, puede explicar una parte importante del lento crecimiento del comercio, tanto en términos absolutos como en relación con el PIB. El análisis empírico sugiere que, para el mundo en su conjunto, hasta tres cuartas partes de la disminución del crecimiento del comercio desde 2012 en relación con 2003-2007 puede predecirse por una actividad económica más débil, en particular un crecimiento moderado de la inversión. Si bien la estimación empírica puede exagerar el papel de la producción, dados los efectos de retroalimentación de la política comercial y el comercio sobre el crecimiento, un marco de equilibrio general sugiere que los cambios en la composición de la demanda representan alrededor del 60% de la desaceleración de la tasa de crecimiento de las importaciones nominales en relación con el PIB.
En otras palabras, la fuerte reducción de la tasa de expansión del comercio internacional está, en cierta medida, vinculada a la coyuntura de la economía mundial en la poscrisis mundial de 2008. Pero la dinámica de la economía mundial es por sí sola insuficiente para explicar el proceso más persistente de estancamiento en la expansión del comercio internacional desde principios de la década de 2010.
Aparte de la variable económica, el estancamiento del proceso de globalización económica también está vinculado a dinámicas predominantemente políticas. Si bien algunas de estas dinámicas se sitúan a nivel de los Estados nacionales, otras pueden situarse a nivel sistémico.
Con respecto a los aspectos sistémicos, la pérdida de impulso de la globalización económica es el resultado de los impases dentro de las agendas de gobernanza global. Ya en el decenio de 1970, Nye y Keohane (2001) percibieron que, a medida que avanzara el proceso de internacionalización económica, una de las demandas centrales del programa de gobernanza mundial se referiría a la intensificación de la cooperación internacional. El aumento de la interdependencia económica generó una demanda de regímenes internacionales para resolver los problemas relacionados con la acción colectiva y la convergencia de normas y pautas de conducta de los Estados, en lo que respecta a cuestiones que entrañaban la necesidad de cooperación internacional.
La desaceleración de las agendas de gobernanza mundial ya era un fenómeno visible antes del estallido de la crisis mundial de 2008. El estancamiento en las negociaciones para finalizar la Ronda de Doha constituye un ejemplo de las dificultades en la construcción de un consenso internacional en torno a la profundización de la cooperación internacional en relación con las cuestiones económicas (Narlikar, 2010). En todo caso, estos obstáculos solo se hicieron más evidentes con la crisis de 2008, cuando los principales Estados desarrollados y en desarrollo, ante los riesgos de deterioro del sistema económico mundial, decidieron buscar mecanismos para profundizar la cooperación internacional.
La transformación del G20 financiero en una reunión entre los líderes de las mayores economías mundiales a partir de 2008 refleja la necesidad de cooperación y coordinación, sobre todo en lo que respecta a cómo gestionar las crisis financieras internacionales. En un primer momento, el G20 alcanzó con éxito su objetivo principal, que era disminuir los riesgos inminentes de un colapso de todo el sistema financiero mundial tras la quiebra del banco de inversiones de América del Norte, Lehman Brothers. Sin embargo, el impulso reformista del G-20 para avanzar en las agendas de cooperación internacional y liberalización económica dentro de la economía global perdió impulso a lo largo de los años posteriores a la crisis financiera. En palabras de Mahbubani (2013, p. 255) «Cuando la crisis terminó, las naciones del G-20 volvieron a sus viejos malos hábitos de centrarse en los intereses nacionales a corto plazo, que prevalecían sobre los intereses mundiales a largo plazo». En este contexto, la incapacidad de profundizar la cooperación internacional podría entenderse a través de variables sistémicas que han hecho más complejas las negociaciones.
En primer lugar, hay un crecimiento en el número de actores involucrados en las negociaciones internacionales, lo que naturalmente resulta en un mayor grado de dificultad en la construcción de consensos dentro de las negociaciones multilaterales. La primera ronda de negociaciones del GATT, que tuvo lugar en 1947, contó con la participación de 23 países. En cambio, en las negociaciones de la Ronda de Doha participaron inicialmente un total de 164 países. El sistema de la ONU es otro ejemplo de una institución que experimentó un crecimiento en el número de actores involucrados a lo largo de las décadas posteriores a la segunda guerra mundial (Hales, Held y Young, 2013).
Aparte de esto, la heterogeneidad entre los miembros dentro del sistema internacional también ha aumentado debido al ascenso de los países emergentes. El principal foro informal para los debates internacionales hasta la transformación del G20 en una reunión de Jefes de Estado fue el G7. El G7 se formó en la década de 1970 y es un grupo de países que se caracterizan por similitudes en sus sistemas políticos, económicos y sociales, y que representa principalmente los intereses de las democracias de mercado o de las democracias occidentales. Por otro lado, a medida que el G20 se convirtió en el principal foro internacional para la cooperación, también llegó a comprender países más heterogéneos que son distintos del G7. Esta heterogeneidad se puede observar a través de la existencia dentro del G20 de regímenes políticos y sistemas económicos muy diferentes, lo que naturalmente hace que el grupo sea más complejo (Kupchan, 2013).
No por casualidad, Bremmer y Roubini (2011) coronaron el término «G-Cero» para caracterizar la (falta) capacidad del G20 para la construcción de consenso internacional. Esta situación probablemente producirá más conflictos que cooperación, lo que tiende a reducir la capacidad de los gobiernos nacionales para aplicar programas de liberalización económica mundial. En palabras de Bremmer y Roubini (2011), «el resultado será un conflicto intensificado en el escenario internacional sobre cuestiones de vital importancia, como la coordinación macroeconómica internacional, la reforma de la regulación financiera, la política comercial y el cambio climático».
Un segundo factor sistémico se relaciona con el mayor grado de complejidad de las agendas que se debaten hoy en los foros multilaterales, en comparación con décadas anteriores. La reducción de los aranceles fue un tema central en las rondas de negociación del GATT hasta la creación de la OMC en el decenio de 1990. Sin embargo, a partir del decenio de 1990, las barreras arancelarias ya han alcanzado un nivel relativamente bajo en relación con el punto de referencia histórico, que tiende a reducir los efectos de la liberalización exclusivamente mediante la reducción de los aranceles de importación. Por lo tanto, para alcanzar un mayor grado de liberalización del comercio internacional, los temas que se dejan para el debate son naturalmente más complejos que la mera reducción de los aranceles comerciales e implican obstáculos técnicos al comercio, propiedad intelectual, subsidios y cuestiones ambientales, entre otros. En palabras de Hale, Held y Young (2013):
La reducción de los aranceles podría generar más puestos de trabajo y beneficios para los productores competitivos y alejarlos de los no competitivos, aun cuando redujeran el costo de los productos para los consumidores. Sin embargo, el impacto del acuerdo comercial se limitó en gran medida a estas cuestiones básicas de distribución. Pero una vez que se redujeron los aranceles, las empresas descubrieron que muchos otros aspectos de la regulación, como las normas ambientales y de seguridad divergentes (o la falta de ellas), dificultaban el comercio transfronterizo. Estas cuestiones son mucho más difíciles de negociar, porque la cuestión básica de la distribución – quién gana y quién pierde-se ha agravado con otras cuestiones de política, algunas de las cuales se refieren a principios sociales básicos.
Otro aspecto de carácter institucional que complica la negociación de cuestiones económicas internacionales deriva de la fragmentación de las agendas multilaterales. Un claro ejemplo de este fenómeno son las negociaciones que implican la regulación de las cuestiones financieras y monetarias, donde ninguna institución es responsable del proceso de creación de reglas, regulación y monitoreo. Con el tiempo, esta situación crea una compleja red de acuerdos, que en muchos casos giran en torno a la misma cuestión, o que, con el tiempo, podrían obstaculizar la creación de normas para supervisar una cuestión sobre la que se ha llegado a un acuerdo. De la misma manera, la existencia de fragmentación institucional estimula a los actores a negociar sobre temas en las instituciones en las que ejercen mayor influencia para que se atiendan sus intereses (Helleiner, 2014).
Un ejemplo de este fenómeno son las negociaciones sobre propiedad intelectual que tienen lugar tanto en el seno de la OMC, como en el de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (GOIP) y en el de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). En el mismo contexto, las negociaciones que implican un acuerdo sobre la regulación del sector financiero se han fragmentado entre el FMI, el G20 y el BPI. Por lo tanto, la fragmentación institucional finalmente impulsa a los países a negociar dentro de las instituciones que les convienen, lo que ha reducido la eficiencia de las normas que se han adoptado en el ámbito multilateral (Hale, Held y Young, 2013).
El estancamiento de las agendas mundiales es también, en gran medida, un reflejo de dinámicas arraigadas a nivel nacional. Las repercusiones del inicio de la crisis mundial de 2008 tuvieron algunos efectos limitados a corto plazo en el proceso de inserción de las principales economías en el sistema internacional. Las respuestas iniciales de los gobiernos nacionales se centraron más en impedir el agravamiento de la recesión económica mediante el uso de políticas fiscales contracíclicas que mediante la adopción de medidas proteccionistas adecuadas. La coyuntura interna de algunos de los actores centrales dentro de la globalización económica se volvió cada vez más refractaria en relación con este desarrollo.
Un factor inicial se relaciona en cierta medida con el agotamiento de la hegemonía estadounidense dentro del orden internacional. El orden mundial actual es en gran medida el resultado del liderazgo ejercido por los Estados Unidos desde la Conferencia de Bretton Woods. Al principio, los dirigentes norteamericanos desempeñaron un papel importante al asumir los costos de transición de un orden económico internacional idealizado a mediados de la década de 1940 (Ikenberry, 2001). Incluso después del declive relativo de los Estados Unidos dentro del sistema internacional, la capacidad de liderazgo de los Estados Unidos fue importante en el período de aceleración de la globalización a partir de la década de 1990, e incluso en el período de mayor tensión desde el comienzo de la crisis mundial de 2008.
Sin embargo, se observa una disminución de la voluntad de los Estados Unidos de ejercer la función de líder en el orden económico internacional. Esta dinámica dentro de los Estados Unidos refleja en cierta medida un menor grado de disposición de los agentes nacionales a ejercer un papel rector en relación con diferentes agendas mundiales, y no sólo en relación con cuestiones relativas a la cooperación en los asuntos internacionales. Como destaca Nye (2017, p. 16):
El Senado de los Estados Unidos, por ejemplo, no ha ratificado la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, a pesar de que el país confía en ella para ayudar a proteger la libertad de navegación en el Mar del Sur de China contra las provocaciones chinas. El Congreso no cumplió durante cinco años un importante compromiso de Estados Unidos de apoyar la reasignación de las cuotas del Fondo Monetario Internacional de Europa a China, a pesar de que no habría costado casi nada hacerlo. El Congreso ha aprobado leyes que violan el principio jurídico internacional de inmunidad soberana, un principio que protege no solo a los gobiernos extranjeros, sino también al personal diplomático y militar estadounidense en el extranjero. Y la resistencia interna a poner precio a las emisiones de carbono dificulta que Estados Unidos lidere la lucha contra el cambio climático.
No se puede subestimar la importancia del liderazgo de los Estados Unidos en el orden mundial. A pesar de que la importancia relativa de la economía estadounidense ha disminuido a nivel mundial, y de que la existencia de instituciones y regímenes internacionales garantiza un mayor grado de aislamiento de estos procesos políticos, Estados Unidos sigue desempeñando un papel importante en la dirección de las agendas mundiales, sobre todo en lo que respecta a las cuestiones económicas.
Un segundo factor se refiere al resurgimiento de fuerzas que pueden caracterizarse como populistas y nacionalistas, lo que afecta la capacidad de los gobiernos nacionales para aplicar políticas económicas que impliquen un mayor grado de inserción de los Estados individuales en los flujos económicos internacionales. Este contexto es el resultado de dinámicas internas marcadas por la reaparición del populismo, principalmente dentro de los países de América del Norte.2 Esencialmente, el populismo puede ser visto como un movimiento político que tiende a ser anti-plural y crítico de las élites políticas y económicas, lo que finalmente reduce la sociedad en dos grupos: «élite» y «personas». Muller (2016, p. 19-20) define el populismo contemporáneo de la siguiente manera: «El populismo, sugiero, es una imaginación moralista particular de la política, una forma de percibir el mundo político que establece un pueblo moralmente puro y completamente unificado – pero, argumentaré, en última instancia ficticio – contra las élites que se consideran corruptas o de alguna otra manera moralmente inferiores».
El ascenso de las fuerzas populistas está vinculado a una conjunción de factores políticos, económicos y culturales. En cierto modo, la crisis de credibilidad del sistema político dentro de las economías desarrolladas es un reflejo más antiguo de la crisis de las democracias occidentales representativas, pero este fenómeno alcanzó un pico a partir de 2008, con el deterioro de la situación económica. La crisis fiscal en estos países redujo la capacidad de sus gobiernos para proporcionar bienes públicos y se reflejó negativamente en el estancamiento de los ingresos de la clase media. El aumento de la desigualdad económica estimuló la percepción de la disfuncionalidad del sistema político y económico de los países desarrollados3 (Milanovic, 2016). Además, las cuestiones relacionadas con la unidad cultural, el nacionalismo, el terrorismo y la inmigración, que han ganado cada vez más atención en el debate político de estos países, también deben considerarse a este respecto. En la práctica, el ascenso de las fuerzas populistas se deriva de una combinación de diversos elementos de carácter político, económico y cultural (Diamond, 2018).
A pesar de los factores que explican el ascenso de las fuerzas populistas dentro de las economías del Atlántico Norte, el hecho es que estos movimientos contienen una naturaleza anti-establishment, que consiste en cuestionar el status quo político y económico de las democracias occidentales. El statu quo económico en las economías desarrolladas está determinado, en gran medida, por la integración de esos países en la economía mundial. O más bien, los líderes populistas atacan directamente a las fuerzas globalizadoras por los problemas económicos de sus países, lo que tiende a debilitar a las fuerzas políticas que están comprometidas con la adopción de políticas que implican una creciente internacionalización de la economía nacional.
No por casualidad, una de las propuestas centrales del entonces candidato presidencial, Donald Trump, fue culpar a la creciente interdependencia económica entre Estados Unidos y México y China de los males económicos de Estados Unidos. Contrariamente a lo que el establishment económico había profesado, la profundización de la globalización económica supuestamente no benefició al «pueblo», sino solo a una élite globalista, a la que invariablemente también se consideraba corrupta. En este contexto, el resurgimiento de las fuerzas populistas en 2016, con la elección de Donald Trump en Estados Unidos y la salida del Reino Unido de la Unión Europea (UE), debilitó considerablemente las agendas económicas de los países desarrollados que apuntaban a políticas que implicarían un mayor grado de inserción internacional.
A pesar de que la ola populista ha sufrido un inconveniente con la elección de Emmanuel Macron en Francia, y con la continuidad de Angela Merkel en Alemania, el fortalecimiento de grupos que tienen una mentalidad negativa hacia la globalización económica reduce significativamente las agendas domésticas destinadas a promover un mayor grado de internacionalización de las economías nacionales. En otras palabras, independientemente de que no hayan sido elegidos candidatos con propuestas hostiles a la globalización económica, el fortalecimiento de esas ideas implica una reducción del margen de acción de los gobiernos nacionales en el establecimiento de políticas económicas orientadas a un mayor grado de internacionalización de las economías nacionales.
Finalmente, hay un proceso en curso de fragmentación ideacional con relación a la organización del propio orden económico internacional. La aceleración del proceso de globalización a partir de la década de 1990 se produjo, en parte, debido a la existencia de un consenso relativo con respecto a la necesidad de un mayor grado de integración con la economía mundial, y principalmente con los países emergentes. En este período se observa una convergencia relativa en torno a los modelos de inserción internacional de las principales economías emergentes: La India, México, el Brasil, Turquía, China e Indonesia adoptaron, en diversos grados, estrategias de inserción internacional que dieron lugar a un creciente proceso de integración económica de estos países en la economía mundial. Aunque este proceso no ha sido completamente homogéneo con respecto a las dimensiones de la globalización económica (comercial, productiva y financiera), se puede observar en cierta medida una convergencia de importantes economías emergentes con las democracias occidentales, principalmente con respecto al proceso de internacionalización de las economías nacionales.
Esta tendencia no debía sucumbir a la crisis mundial de 2008, pero la fe en el carácter infalible de los mercados mundiales llegó a un punto de agotamiento con la creciente percepción de los riesgos y excesos que cometían las empresas dentro del sector financiero. Por un lado, se hizo evidente la mayor necesidad de regular las empresas dentro del sector financiero, pero no se llegó a un consenso sobre la relación entre el Estado y el mercado, como había ocurrido en el período de posguerra, que se expresó a través del compromiso en torno al liberalismo arraigado. A este respecto, contrariamente a lo que había ocurrido en otros períodos de reorganización del orden económico internacional, las secuelas de la crisis mundial de 2008 están marcadas en gran medida por una mayor diversidad de modelos de capitalismo dentro de la economía mundial (Helleiner, 2010).
Este mayor grado de heterogeneidad de los sistemas socioeconómicos 4 no representa la existencia de una disputa como la que tuvo lugar en la década de 1930-una disputa entre el capitalismo liberal y el fascismo autárquico – o durante la guerra fría – con la confrontación entre el capitalismo liberal y el comunismo soviético. Pero esta heterogeneidad sí reduce la capacidad de los Estados en la construcción de consensos, principalmente con respecto a la coordinación macroeconómica internacional. Kirshner (2014, p. 14-15) resume este problema en lo siguiente:
Las ideas sobre dinero y finanzas son mucho menos homogéneas de lo que eran antes. Y los intereses de seguridad de los actores clave en la mesa monetaria son más variados de lo que han sido en casi un siglo. En la segunda mitad del siglo XX, los Estados Unidos y sus aliados políticos y dependencias militares emprendieron todos los esfuerzos importantes para reconstituir el orden monetario internacional. Este ya no es el caso. Por primera vez en la historia, los principales actores del juego monetario internacional tienen intereses políticos diversos y a menudo conflictivos. Esto sugiere un viaje muy accidentado para los asuntos macroeconómicos globales.
La globalización es un fenómeno que tiene sus raíces esencialmente en dinámicas políticas, económicas e incluso tecnológicas. La aceleración de la globalización a partir del decenio de 1990 no es un fenómeno aleatorio; solo ocurrió como consecuencia de importantes transformaciones dentro del escenario político global, y está intrínsecamente vinculado a cuestiones políticas, económicas e incluso tecnológicas. Entre el comienzo del decenio de 1990 y el estallido de la crisis mundial de 2008, la globalización económica ha pasado por un período de expansión acelerada. A partir de 2008, la economía mundial entró en un nuevo ciclo económico, marcado principalmente por una desaceleración dentro de los países desarrollados, que se reflejó negativamente en la expansión del comercio internacional, las inversiones a largo plazo e incluso en las finanzas internacionales. Pero esta desaceleración de los flujos económicos internacionales no es solo un reflejo de una nueva coyuntura mundial.
El enfriamiento del proceso de globalización económica a partir de 2008 es el resultado de la coyuntura económica mundial marcada por una fuerte desaceleración de las tasas de crecimiento y el agotamiento e incapacidad de los gobiernos nacionales para profundizar la cooperación en el ámbito de la gobernanza mundial. Esta dinámica de estancamiento puede verse a través de la crisis del sistema multilateral de comercio internacional, como lo demuestra la incapacidad de los gobiernos nacionales para llegar a un acuerdo para concluir la Ronda de Doha, y la pérdida de impulso y capacidad de los gobiernos nacionales para construir un consenso internacional a partir del establecimiento del G20 como foro principal para la promoción de la cooperación internacional que abarca principalmente cuestiones económicas. La posibilidad de que el G20 pudiera crear un nuevo «Bretton Woods», por ejemplo, no se materializó desde principios de la década de 2010 (Helleiner, 2010).
Esta coyuntura no indica necesariamente que la economía mundial esté pasando por un proceso de reversión de la globalización económica, como ocurrió en la década de 1930. A pesar de los impases observados en las negociaciones internacionales, ha habido un cierto grado de percepción errónea y exageración de las deficiencias de la gobernanza mundial a partir de la crisis de 2008. El estancamiento actual de la gobernanza económica mundial no puede entenderse como un retroceso o incluso como un desmantelamiento de las estructuras de la gobernanza mundial. Como observa Drezner (2014, p. 57), «Ya sea que se examinen los resultados, productos u operaciones de las instituciones internacionales, el sistema funcionó, no perfectamente, pero»lo suficientemente bueno».
En cualquier caso, los indicadores que miden el fenómeno de la globalización económica demuestran que a partir de 2008, la globalización económica entró en una nueva fase marcada por el enfriamiento y el estancamiento del proceso de internacionalización de las economías nacionales. Todavía es demasiado pronto para determinarlo, pero el surgimiento de fuerzas populistas en el ámbito interno y principalmente en las economías desarrolladas podría marcar una nueva fase de la globalización económica, posiblemente incluso caracterizada por una reversión de la internacionalización de las economías nacionales. Esto se debe a que, por primera vez desde la década de 1940, los principales países que contribuyen a impulsar la globalización económica a escala mundial han experimentado cambios significativos en su entorno interno, a medida que las fuerzas políticas que se oponen a la internacionalización de estas economías han ganado espacio. Aparte de eso, la existencia de dinámicas estructurales, que incluso se habían hecho evidentes antes de la crisis global de 2008, como la multipolaridad y la heterogeneidad dentro del sistema internacional, la complejidad y fragmentación de las agendas globales y la crisis del propio consenso ideacional del capitalismo global, reducen aún más la capacidad de los gobiernos nacionales para implementar medidas que impulsan el fenómeno de la globalización económica. En este sentido, a diferencia de lo ocurrido en los decenios de 1990 y 2000, la desaceleración de la globalización económica en un momento inicial después de la crisis de 2008 podría inaugurar una nueva fase que se caracterizaría por el estancamiento e incluso la reversión del fenómeno de la globalización económica a escala mundial.